机关运行保障立法思考

　　文/陈加自

　　机关运行保障立法是基于《机关事务管理条例》实施多年后，部分内容难以适应当前机关运行保障工作发展需要，一些制度设计和具体条款存在实施主体不够明确、职责分工不够明晰、运行程序不够细化等问题，造成当前全国机关运行保障发展不平衡、机构设置不统一、职能碎片化、权责不配套状况。这些制约机关运行保障工作发展的瓶颈问题，亟待通过立法从根本上加以解决。

　　运行保障瓶颈

　　以福建省为例，2018年机构改革以来，9个区市中仅2个保留机关事务管理局（行政单位），1个设立机关事务管理处（参公事业单位），2个设立机关事务管理（服务）中心（事业单位），其他4个机关事务管理职能在市政府办公室。全省85个县（市、区）中，设立机关事务管理局（含加挂牌子）的12个，设立机关事务管理（服务）中心（处）的32个，机关事务管理职能由所在政府（管委会）办公室承担的41个，此外还有8个开发区或投资区的机关事务管理职能由所在管委会办公室承担。从中可以看出，设置专门机构不统一，9地市仅2个地市设管理局，大多县市区没有独立编制的管理部门；机构名称不统一，管理局、管理处、管理中心、服务中心、保障中心、后保中心等名称各异；机构性质不统一，行政、参公、事业单位都有；职能范围不统一，层级越低，行政职能越弱。

　　长期以来，各级机关事务管理部门在行政体制上没有上下级关系，省级机关事务主管部门往往通过协会、联席会等形式对下级机关事务管理部门的工作进行指导，缺乏有效管理。据了解，对下级机关事务管理部门开展工作考核的省级管理局不足30%；经常性对下级机关事务管理部门开展工作指导的省级管理局不足50%。以福建省为例，除了中央统一开展的自上而下的办公用房清理、公务用车改革等重点工作外，平时机关事务管理部门纵向指导检查、横向沟通联系较少，目前仅依靠省机关事务工作协会进行工作指导，不足以支撑机关运行保障工作的顺畅和发展。

　　机关事务部门与其他部门之间边界不清、交叉重叠等问题尚未完全理顺，机关运行保障工作职能存在碎片化现象，阻碍了机关运行保障的集中统一管理，也影响了机关运行保障的高效运转。比如，一些没有设置机关事务管理局的市县，办公用房、公务用车的管理部分或全部由财政部门负责，造成同上级管理部门业务对接不畅。再如，政府不同部门之间的相关法规、政策存在对接困难，机关运行保障所涉各部门和机构协调合作体制机制建立健全比较困难，在权责分工方面重视分工，缺乏合作，整体意识较弱，亟待解决。

　　畅通工作渠道

　　机关运行保障立法来源于基层、服务于实践，按照“依法立法、科学立法、民主立法”的要求，针对当前机关运行保障工作中面临的最突出、最迫切、最期待解决的问题，要认真总结经验做法，搞好顶层设计，畅通机关运行保障工作渠道。

　　明确执行主体是专门法的基本特征，目前规范全国机关运行保障工作的最高专门性法规《机关事务管理条例》，机关运行保障主体并不十分明确。应通过立法明确机关运行保障法的执行主体，并对其机构设置与职能配置进行规范，保障机构职能顺利实施。一是明确机构，县级以上明确设置机关运行保障部门，作为本级政府的直属机构；二是明确编制，原有参公事业编制的，以老人老办法、新人新办法的形式转成行政编制，与行政管理职能相匹配。三是明确名称，从中央到县一级统一机构名称表述，畅通机关运行保障部门上下业务指导关系，打破条块分割，建立统一的机关运行保障制度、标准，在更广的范围统筹协调、调配机关资源，切实提高资源的使用效率。

　　通过立法对机关运行保障工作加以规范，对既有相关法规制度进行梳理。近年来，机关运行保障工作实践中有许多有益探索，如对公务用车实行统一管理的“全省一张网”运行模式，节能工作、垃圾分类、标准化建设等，都是机关运行保障改革方向，对提升机关运行保障效率是很好的经验做法，立法巩固这类经验成果很有必要。在实际工作中已拓展的新职能，比如公务接待管理、驻京和驻省会城市归口管理等，也应该通过立法，以法律的形式予以规范。近年来形成的法规成果，如《机关事务管理条例》《党政机关办公用房管理办法》《党政机关公务用车管理办法》等，都是机关运行保障工作立法的重要基础，应通过立法固化下来。

　　管理体制和运行机制是机关运行保障立法的核心内容，直接关系机关运行保障统一管理和上下衔接。应以法律的形式，构建权责明晰、保障有力、顺畅高效的机关运行保障体制和运行机制，科学合理设计机关运行保障部门的机构设置、职能权限和工作程序等，依法规范各部门之间的权与责；明确机关事务、财政、发改、住建等相关部门在机关运行保障管理领域的职能，形成机关运行保障集中统一管理、各部门负责日常运行保障、后勤服务逐步依托社会力量供给的运行机制，使机关运行保障工作真正有法可依。

　　（作者为福建省机关事务管理局副局长）